La conversione dei decreti legge davanti alla Camera dei deputati – La prassi del Comitato per la legislazione

Dall’analisi dell’attività che il Comitato per la legislazione ha svolto in relazione alla conversione dei decreti legge emerge la natura essenzialmente tecnica, poco sensibile alla contaminazione politica delle valutazioni svolte da quest’organo. Il Comitato non si esime dal censurare il mancato rispetto dei parametri ex artt. 96-bis, c. 1 e 16-bis, c. 4, reg. C.. Gli scrupoli (per nulla tecnici) di non ostacolare la conversione del decreto non lo portano ad evitare di sottolineare gli aspetti del decreto che necessitano di correzione, riflettendosi, piuttosto, sul diverso piano della forma con la quale vengono rivestiti i rilievi, spesso declassati dalla forma di “condizione” a quella di “osservazione” , per giungere a quella di mera “premessa”. Simile fenomeno, particolarmente evidente nel corso dell’anno 1999, interessa soprattutto i parametri ex art. 96-bis, c. 1, reg. C., ne consegue l’interrogativo sulla maggiore sensibilità dei medesimi rispetto a quelli ex art. 16-bis., c. 4, reg. C. La ragione sembra ravvisabile nell’essere, i primi, maggiormente suscettibili di gravare sulla sostanza del decreto e, pertanto, più esposti alla discussione – e contestazione – politica; a differenza dei secondi, dotati di carattere più strettamente tecnico-formale, riguardando la formulazione del testo ed il suo coordinamento con la legislazione vigente. I parametri della omogeneità o dei limiti di contenuto (ex art. 96-bis, c. 1, reg. C.) portano con sé l’obiettivo tipico della rimozione delle disposizioni con essi contrastanti e, pertanto, meglio si espongono alla contestazione politica. Per questa ragione, il Comitato, nel momento in cui si lascia influenzare dalla necessità di evitare un appesantimento del dibattito politico ed una decelerazione della procedura di conversione dei decreti, si esime dal formulare questi rilievi in “condizioni” (che porterebbero con sé l’obbligo di motivazione), preferendo formularli in “osservazioni” o semplicemente annotarli in “premessa”. Questa migrazione dei rilievi dalla “condizione” alla “premessa” si registra in modo incisivo, non a caso, nel 1999, quando marcate erano le condizioni di instabilità politica in cui versava il Governo D’Alema. Pertanto, le difficoltà politiche trovano traccia nei pareri del Comitato limitatamente alla forma con la quale esso esprime i propri rilievi e limitatamente a quelli (ex art. 96-bis, c. 1, reg. C.) che, incidendo sulla sostanza del provvedimento, più interessano scelte di stampo politico. Ciò consente di osservare che è innanzitutto dal tipo di parametro che dipende il formarsi di una coscienza prettamente tecnica, che prescinda da considerazioni di ordine politico, in capo ai soggetti (politici) chiamati a verificarne il rispetto. La tecnicità e obiettività di giudizio come non si è potuta conservare nella valutazione dei presupposti straordinari di necessità ed urgenza ha subito un’incrinatura anche nella valutazione sottesa al concetto di “omogeneità”. L’influenza di considerazioni politiche in seno al Comitato traspare, pertanto, sia quando i rilievi di disomogeneità sono richiamati solo in premessa, sia quando le discussioni in seno al Comitato sfociano nel conferire un ambito alquanto ampio a tale requisito, applicando un criterio meramente funzionale. Ciò dimostra ulteriormente che i parametri che si prestano ad infiltrazioni di ordine politico sono in grado di far vacillare il rigore obiettivo di un organo, quale è il Comitato, che sin dall’origine e ripetutamente, nei sui rapporti semestrali, ha proclamato e difeso con orgoglio la propria qualificazione tecnica ed istituzionale. Esiste quindi un rapporto inversamente proporzionale tra la stretta tecnicità di un parametro ed il riemergere della coscienza di appartenenza politica del soggetto. I parametri che incidono su scelte di contenuto del decreto risvegliano inevitabilmente nel membro del Comitato la sensibilità verso quella che è stata la posizione del suo gruppo relativamente a quella parte di contenuto normativo. Del resto sembra utopistico chiedere a dei “politici” di valutare in modo tecnico ed obiettivo parametri che si prestano a differenti valutazioni di convenienza, appunto, politica. Come avvenuto con il controllo sui presupposti straordinari di necessità ed urgenza affidato alla I Commissione, la natura ambivalente del parametro, al limite tra la legittimità ed il merito, non aiuta certo a consolidare una coscienza tecnica in seno all’organo valutatore. Non a caso, tale parametro non è stato affidato alla competenza del Comitato. In seno a quest’ultimo ha funzionato più che altrove la consapevolezza dei suoi componenti circa la natura tecnico-istituzionale del proprio ruolo grazie al carattere prevalentemente tecnico-formale dei parametri che le ha consentito di irrobustirsi e consolidarsi. Per questa ragione sembra doversi guardare dall’applicare l’interpretazione estensiva della competenza del Comitato avallata nella lettera del Presidente della Camera, on. Luciano Violante, del 20 febbraio 1998, volta ad inserire la valutazione dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza tra i parametri su cui il Comitato potrebbe esprimere la propria opinione. Quanto, infine, all’efficacia dei rilievi formulati dal Comitato, come evidenziano i suoi rapporti semestrali, risulta basso il livello di recepimento delle condizioni od osservazioni da parte delle Commissioni competenti in sede di conversione dei decreti legge. Quanto all’efficacia indiretta, relativa al profili qualitativi dei contenuti dei decreti adottati durante gli anni di attività del Comitato, i dati sono oscillanti. Sembra tuttavia che nei tre anni di vita del Comitato presi in esame, si assista ad un certo miglioramento dei decreti quanto al profilo del rispetto dei limiti di contenuto.